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研究成果 
國企改革重點不在去杠桿 要將國企推向市場

鳳凰網財經《國子策》出品 |楊越欣

“國有企業存在的最重要問題不是去杠桿,所謂的高杠桿率只是病癥,問題在疾病本身。就像一個人發燒了,問題不在于降燒,而是找到發燒的原因,要治病。”經濟學家、長江商學院經濟學教授許成鋼接受鳳凰網財經國子策專訪時表示,“國企改革的問題在于軟預算約束,如果不解決軟預算約束問題,杠桿即使一時下降,最終也會反彈。所謂的杠桿今天降了,明天還會回來。”

談到目前國企改革遇到的主要挑戰,許成鋼坦率指出,關鍵在于國企控制權問題如何解決。控制權涉及到國有企業高級管理人員的任命權,以及公司的重大經營管理方面的決策權,包括出讓產權、破產和兼并的決策權等等。

對于一些人提出國企改革可以借鑒新加坡淡馬錫模式,許成鋼強調,不能把淡馬錫模式簡單理解為公司股權結構的調整,而應該看到其中關鍵的政企分開原則,最大限度的減少政府對企業的影響。國企改革的方向在于,引入國企破產機制,即硬化預算約束,讓市場在配置要素方面發揮決定性作用,讓國有企業真正面向市場。

國企去杠桿并非核心問題

鳳凰網財經《國子策》:您覺得對目前的國企改革來說,在實際操作過程中,存在哪些困難?

許成鋼:討論國企改革真正碰到的困難,需要先搞清楚什么是國企改革。“改革”這個詞不能亂用,改變是有不同方向的,并非所有改變都能叫做改革。比如說,是要增強國企的效率,還是降低國企的效率?是要增強整個經濟的效率,還是降低整個經濟的效率?是在增加市場的作用,還是在減少市場的作用?有一些所謂的改革,實際上減少市場的作用,降低了整體經濟的效率。比如我們近幾年的產能過剩、國有企業杠桿率過高的問題。這些嚴重問題的產生,和我剛才提到的,實際上停止的,曾經行之有效的國企改革是連在一起的。

目前,國企存在嚴重的軟預算約束問題,導致了杠桿率的上升和大量盲目投資,尤其是國有部門投資帶來的產能過剩問題。

鳳凰網財經《國子策》:您提到現在出現的高杠桿率問題,2018年國企改革的重點也包括“去杠桿”。那么您認為,接下來國企應該如何才能真正合理地推進“去杠桿”呢?

許成鋼:國有企業存在的最大的問題不是去杠桿,所謂的高杠桿率只是病癥,問題在疾病本身。就像一個人發燒了,問題不在于降燒,而是找到發燒的原因,要治病。國企改革的問題在于軟預算約束,如果不解決軟預算約束的問題,所謂的杠桿今天降了,明天還會回來。

軟預算約束是國有企業特有的一種疾病。對于一家民企,如果欠債過高,資不抵債,企業就要破產,因此民營企業在沒有外來幫助的情況下,在借債的時候必須很謹慎,保證自己是要賺錢的,避免資不抵債,避免破產。這就決定了民企在整體上的效率不會太低。太差的就會破產、被兼并。

但是對國企而言,當國企出現資不抵債的情況,會從國家那里得到幫助,因此不會破產,也不會被吞并,即使是政府組織的兼并,和市場上的兼并也不是一個意思。在不受到市場威脅的情況下,國有企業會盲目擴張,它不害怕破產。國企接到的命令是做大做強,后果就導致非常高的杠桿和產能過剩。所以“去杠桿”的核心是解決軟預算約束問題,歸根結底是要在制度上,讓國企像民企一樣,真正面對市場上破產和兼并的威脅。

從90年代后期到2006年的國企改革曾經相當行之有效。在90年代,國有企業碰到的問題曾經非常嚴重,債臺高筑,企業大量虧損,今天所說的“僵尸企業”在當時國有企業中比例大幅度上升。當時民營企業才處于起步階段。當國有部門僵尸企業的比例大幅度上升時,整個國民經濟被拖入非常困難,甚至是危險的境地。當時進行了力度很大的,稱為改制的國企改革,有效地硬化了國有部門的預算約束,為國民經濟的發展奠定了基礎。但是,這個行之有效的改革沒能繼續。軟預算約束問題又以新的形式,重新成為中國經濟面對的重大問題。

改革重點在于市場化

鳳凰網財經《國子策》:那么您如何看待今年國企改革從做強做大國有企業,轉變為做強做大國有資本的改革方向?

許成鋼:首先,所謂做大做強的提法本身就存在基本問題,因為經濟目標第一重要的一定是效率,把目標定為做大做強,就意味著可能犧牲效率。目前出現的杠桿率過高、產能過剩都是在犧牲效率做大做強帶來的后果。企業看上去更大更強了,但是沒有效率,出現虧損,杠桿率過高、產能過剩。

其次,把管理國有企業變成管理國有資產,是否是一種根本的變化,關鍵在于企業的控制權如何解決。如果企業控制權的問題沒有得到解決,仍然政企不分,那就只是名義上的改變,對解決國企存在的問題沒有實質幫助。控制權涉及到國有企業高級管理人員的任命和團隊組成,有關國有企業運營、破產和兼并的決策權。這些問題如果不是在市場競爭中來解決,那么即使是管理國有資產也不會有太大變化。如果政企分開,政治的因素不進入企業決策,這些問題由市場來解決,那么就會有很大的改進。

鳳凰網財經《國子策》:現在也有人提出國有企業改革可以借鑒新加坡淡馬錫模式,對國有企業股權進行改革,以前是全資控股,可能以后改為職能控股。您覺得新加坡模式對國企改革是否會有所幫助?

許成鋼:不能把淡馬錫模式簡單理解為表面上的股權結構調整,實際上淡馬錫模式最重要的是政企分開,雖然公司屬于國有資產,但國家不參與企業內部管理,高級管理人員的人選、任命,盡量接近民營企業,由市場競爭決定,國企面對市場上民營企業的競爭,用市場配置的方式解決效率問題。任何中央計劃經濟的改革,難點都在于做不到政企分開,做不到由市場競爭決定資源配置和決定企業的命運。

先地方試點改革再全國推廣

鳳凰網財經《國子策》:您認為央企和地方企業在改革過程中可能會有哪些不同的側重點?

許成鋼:中國改革過去的一個經驗教訓,就是體制改革取得的重大的成就,都是來源于地方政府的試驗。90年代后期開始,持續了十幾年的,行之有效的國企改制,就是把地方行之有效的國企改制的實驗結果,推廣到全國。這些經驗教訓今天仍然是有用的,如果給地方官員好的激勵機制,鼓勵他們改革,允許市場在資源配置中起決定性的作用,尋找方法,把十八屆三中全會提出的經濟改革的最基本原則真正落實,地方國企改革就有可能摸索出好的經驗供全國其他地方學習。

鳳凰網財經《國子策》:您認為國企改革應當怎樣鋪開?  

許成鋼:改革的原則很清楚。有效的改革,必須重點在政企分開,即政府必須放棄國企的絕大部分的控制權,由此才能硬化預算約束,才能由市場決定資源配置,才能從基本上提高效率。但因為改革過程中實際碰到的具體問題都很復雜,很難事先做出周密的具體可行的計劃。因此,讓各個地方自行試驗改革,有些地方做得好,有些地方做得不好,就可以將好的經驗推廣到其他地方。

鳳凰網財經《國子策》:那么您認為石油等行業應該如何改革?

許成鋼:在自然壟斷行業和提供公共服務的領域等,國有還是民營的機構更有效率,是需要很多討論的問題。即,為了效率的原因,這類領域里的國有資產不一定都需要民營化。自然壟斷領域通常是技術決定了這個行業只能是壟斷的。比如說城市的自來水供應,因為供應全城自來水的水管,沒有理由鋪兩套,只鋪一套水管當然就成為壟斷。因此,在所有發達國家,要么是國營,要么是受到國家高度監管的私營。但所有非自然壟斷行業,非公共服務行業,所有競爭性行業,保持國有制沒有效率上的優點。石油行業就屬于這類。它不是自然壟斷行業。石油的固定資本沒有巨大到了自然限制同時存在幾個民營公司形成競爭的程度。而競爭是保證效率的基本條件。在美國有好幾個相互競爭的民營石油公司。俄羅斯也有好幾個相互競爭的石油公司。

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